Представители движения «Голос» (признан иноагентом в РФ) провели долгосрочное и краткосрочное наблюдение на всех этапах избирательной кампании.
«Голос» получал информацию от наблюдателей, членов избирательных комиссий, представителей СМИ, избирателей, кандидатов, партий и партнерских наблюдательских организаций по разным каналам, включая горячую линию, «Карту нарушений», интернет.
«Голос» в своей оценке выборов руководствуется положениями действующей российской Конституции и признаваемыми Россией международными избирательными стандартами, которые устанавливают, что свободные выборы являются высшим выражением воли народа, проводятся в условиях конкурентной кампании, с равными возможностями для кандидатов, при свободном участии в нем избирателей, а процедуры голосования и подсчета голосов позволяют с достоверностью определить реальную волю избирателей.
Предварительно оценивая прошедшие выборы, движение «Голос» вынуждено констатировать, что не может признать эти выборы действительно свободными, в полной мере соответствующими Конституции, законам Российской Федерации и международным избирательным стандартам…
Главной проблемой выборов 2022 года, с точки зрения обеспечения условий для свободного волеизъявления избирателей, является масштабное наступление на остатки свободы слова и свободы выражения мнения в России. Фактически на данный момент большинство граждан лишены возможности получать альтернативную официальной информацию о важнейших вопросах политической, социально-экономической, культурной и общественной жизни страны, а также свободно выражать свое мнение.
Избыточные, неконституционные ограничения права быть избранным и репрессии против оппонентов действующей власти существенно сузили круг зарегистрированных кандидатов, в результате чего содержание избирательных бюллетеней значительно отличалось от политического спектра российского общества.
Все это привело к крайне низкому интересу граждан к выборам, к низкому уровню участия граждан в голосовании, даже несмотря на административное принуждение и лотереи на избирательных участках. Явка во многих случаях упала даже в сравнении с ее невысокими показателями пять лет назад.
1. Характерные особенности прошедшей избирательной кампании
Для прошедшей избирательной кампании были характерны следующие особенности.
1.1. Манипуляции законодательством накануне выборов
Признаваемые Россией международные стандарты гласят, что одним из важнейших условий для проведения свободных и демократических выборов является стабильность избирательного законодательства. Это необходимо для того, чтобы силы, находящиеся у власти, не могли манипулировать правилами их проведения в своих интересах.
В реальности уже традицией стало принятие существенных изменений непосредственно перед стартом избирательной кампании. В этот раз в 18 субъектах Федерации, где проводились значимые выборы, последняя редакция региональных законов была принята менее чем за 30 дней до их объявления, а во Владимирской, Омской и Сахалинской областях последние поправки были приняты менее чем за неделю до начала кампании.
Это создало необоснованные преимущества для действующих властей, которые, в отличие от оппозиции, заранее знали о готовящихся изменениях и могли к ним подготовиться.
1.2. Сознательное искажение представительства граждан
В 2022 году продолжилось конъюнктурное изменение избирательной и партийной систем на региональном и местном уровне. В частности было снято требование распределять в региональных парламентах не менее 25% мандатов по пропорциональной системе. Доля мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, сократилась, но увеличилась доля мажоритарных округов, что привело еще и к изменению границ этих округов – это существенный фактор для планирования избирательной кампании. Следствием стало еще большее искажение представительства избирателей, поскольку при мажоритарной системе избиратели, проголосовавшие за проигравших кандидатов, фактически лишаются своего представительства. Снижение доли мест, распределяемых по пропорциональной системе с учетом широкого использования несправедливых систем распределения мандатов (например, метода Империали), ощутимо искажает сам принцип пропорциональности в пользу лидера. В результате политическое пространство, и без того существенно искаженное, стало еще более монополизированным.
1.3. Снижение мотивации к реализации пассивного избирательного права
В этом году оказались одними из самых низких показатели по количеству граждан, пожелавших реализовать свое право быть избранными. Было выдвинуто мало списков партий и кандидатов-одномандатников. При этом от выдвижения изначально отказалась часть известных на своем уровне публичных политиков, ранее участвовавших в выборах. «Скамейки запасных» оппозиционных партий оказались чрезвычайно короткими, и в бюллетени попали люди, не имевшие ни перспектив, ни явного желания реально претендовать на мандаты. Часть избирательных кампаний, особенно самого высокого, губернаторского уровня, была построена на откровенных сговорах между формально конкурирующими кандидатами.
На снижение конкуренции также повлиял произвольный, явно политически мотивированный характер решений многих избиркомов об отстранении кандидатов (за «экстремизм», «дискредитацию армии» и т.п.) и общее давление на оппозицию, переходящее в политические репрессии.
1.4. Отсутствие условий для ведения свободной публичной политической дискуссии
Государство и средства массовой информации не выполнили свои обязательства перед гражданами по обеспечению возможности свободно обсуждать общественно значимые проблемы.
Во-первых, в большинстве регионов, где проходили выборы, освещение избирательных кампаний в СМИ практически отсутствовало. СМИ просто не писали о выборах. Впрочем, и сами кандидаты часто не предпринимали даже минимальных усилий, чтобы обозначить свое информационное присутствие.
Во-вторых, использование административного ресурса для создания кандидату от партии власти преимуществ для ведения предвыборной агитации приобрело практически неконтролируемый характер. Мониторинг региональных СМИ, сайтов органов власти, органов местного самоуправления и организаций показал, что ни в одном из регионов губернаторских выборов не было ситуации, хотя бы отдаленно напоминающей реальное равенство кандидатов при освещении их деятельности в СМИ. Официальные порталы органов власти стали практически неотличимы от принадлежащих государству СМИ, а все вместе они превратились в разросшиеся аппараты по пиару административных кандидатов за счет налогоплательщиков. В результате государственные и муниципальные сайты в нарушение российского законодательства и самого духа Конституции России стали частью агитационно-пропагандистских машин «административных» кандидатов.
Практически все упоминания «административных» кандидатов были формально связаны не с их участием в выборах, а с осуществлением должностных обязанностей. Движение «Голос» уже много лет настаивает на необходимости законодательного закрепления обязанности высших должностных лиц, участвующих в выборах, уходить в отпуск на весь период избирательной кампании.
1.5. Понижение стандартов открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий
Перед выборами 2022 года общественному контролю организации выборов законодательно был нанесен мощный удар.
Во-первых, вопреки положениям п.4 и 5 ст. 11 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ, в окружных, территориальных и участковых избирательных комиссиях был упразднен институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, которые обладали правом знакомиться с документами избиркомов.
Во-вторых, продолжается распространение непрозрачных форм голосования (дистанционного электронного и многодневного).
В-третьих, ЦИК России создает препятствия для свободного доступа к официальной информации о ходе голосования и его итогах. Вместо внедрения машиночитаемых форматов представления итогов выборов, например, наоборот всячески затрудняется их машинный анализ. Так, вечером 11 сентября на портале избирательной системы вновь была включена капча и обфускация кода – были изменены коды таблиц, часть данных была скрыта.
В-четвертых, произошел отказ от общедоступного видеонаблюдения.
Все это радикально нарушает декларированный российским законом и обязательный для свободных выборов принцип открытости и гласности работы избирательных комиссий. Вместо возможности реально удостовериться в честности голосования и подсчета голосов, российским гражданам предлагается имитация общественного наблюдения в виде наблюдателей общественных палат регионов, которые тесно связаны с властью, которую они должны были бы контролировать.
2. Предварительные итоги наблюдения в дни голосования 9–11 сентября
В этом разделе кратко представлены обобщающие выводы независимого наблюдения многочисленных представителей «Голоса» в дни голосования 9–11 сентября 2022 года. Конкретные факты представлены на «Карте нарушений», в хронике дня голосования и экспресс-обзорах, а в дальнейшем будут представлены в финальном докладе «Голоса».
2.1. Силовое давление на членов комиссий, наблюдателей, кандидатов, их доверенных лиц
и представителей СМИ
Вернулась практика давления, в том числе силового, на членов комиссий, кандидатов, наблюдателей, доверенных лиц и представителей СМИ, борьбу с которой ЦИК России декларировала начиная с 2016 года. В последние два года взаимодействие с наблюдателями вернулось на конфронтационный уровень, который наблюдался ранее, при этом, как ни прискорбно, ЦИК России вновь встала во главе сил, стремящихся максимально ограничить общественный контроль.
Кандидаты, их представители и представители СМИ в дни голосования столкнулись с массовыми попытками ограничить их в правах (запретить перемещение по участку, фото- и видеосъемку, ограничить доступ к документам избирательных комиссий), практикой внесудебного удаления наблюдателей с избирательных участков сотрудниками полиции. Происходили даже избиения и иное силовое воздействие на наблюдателей, в том числе со стороны неустановленных лиц, непосредственно в помещениях для голосования или на выходе из них.
Комиссии перестали содержательно реагировать на жалобы кандидатов и наблюдателей, затягивая их рассмотрение, отвечая формальными отписками или шаблонными ответами. Особенно это касается замечаний относительно соблюдения процедуры подсчета голосов избирателей. Сотрудники полиции крайне редко реагировали на обращения наблюдателей о нарушениях со стороны членов комиссий.
Не последнюю роль в этой эскалации конфликтов и насилия сыграла Центральная избирательная комиссия России, по чьей инициативе был упразднен статус членов комиссии с правом совещательного голоса, доказавший за почти 30 лет свою эффективность и часто использовавшийся кандидатами и партиями. Его упразднение на фоне чрезвычайной зарегулированности статуса наблюдателя привело к росту числа назначений представителей кандидатов доверенными лицами. Этот рост показал, насколько основные участники выборов – партии и кандидаты, да и все общество – заинтересованы в наличии эффективного инструмента для контроля за деятельностью избирательных комиссий, к которым испытывают явный дефицит доверия.
Однако вместе с избиркомами регионального уровня (например, псковским облизбиркомом) ЦИК России не стала признавать проблему в сокращении стандартов гласности в деятельности комиссий, а предпочла избрать линию конфронтации, пытаясь ограничить права и полномочия доверенных лиц.
Риторика ненависти, которую последнее время транслируют первые лица избирательной системы по отношению к гражданским наблюдателям, создает соответствующую атмосферу в нижестоящих комиссиях. Мы вновь пришли к ситуации, когда наблюдатели и члены комиссий изначально воспринимают друг друга в качестве врагов и ждут взаимных провокаций.
2.2 Отрицательные эффекты многодневного голосования
Многодневное голосование оказывает крайне негативное влияние на состояние избирательной системы. Главными проблемами являются удобство его использования для принуждения избирателей к голосованию и невозможность гарантировать сохранность бюллетеней во время их ночного хранения. Пятница, рабочий день, на который выпадает первый день голосования, позволяет работодателям лучше контролировать участие своих сотрудников – это подтверждает сместившийся с воскресения на пятницу массив сообщений избирателей и наблюдателей о фактах принуждения.
Косвенным, но очень ярким свидетельством этого явления стало дистанционное электронное голосование в Москве: до 20 часов пятницы 9 сентября на ДЭГ проголосовали более 1 млн избирателей, за следующие сутки – 436 тысяч, за третьи сутки – 302 тысячи. Объяснить массовое голосование избирателей в утренние часы рабочего дня чем-то кроме принуждения крайне сложно. Наблюдатели также регулярно сообщали о проблемах с сохранностью бюллетеней: помещения для голосования не всегда закрываются, сейф-пакеты неправильно запечатываются, а утром были заметны признаки доступа к ним, их перекладывания и вскрытия. Наблюдателям нередко не предоставляли возможности полностью проконтролировать процесс упаковки бюллетеней в сейф-пакеты, перемещения их в сейфы, опечатывания помещений для голосования, не выдавали соответствующие акты, удаляли из УИКов. При этом сами члены комиссий оставались в этих помещениях и совершали какие-то неконтролируемые манипуляции с избирательной документацией. Введение трехдневного голосования существенно увеличило нагрузку на членов избирательных комиссий и наблюдателей, а также привело к усложнению и без того непростых регламентов работы избиркомов. При этом несостоятельным оказался аргумент о том, что увеличение дней голосования сделает его более удобным для избирателей и приведет к увеличению явки. Практика показывает, что трехдневное голосование неспособно компенсировать гораздо более фундаментальные проблемы выборов, связанные с низкой конкуренцией, предвзятым отношением избирательных комиссий и судов, неравенством прав кандидатов. Существенного роста явки не заметно (если исключить историю с ДЭГ в Москве, обусловленную розыгрышем призов и административным принуждением), а во многих случаях она даже снизилась: например, на выборах гордумы Барнаула в 2017 году явка была 19,3%, а в 2022 стала 13,6%; во Пскове она была 22%, а стала 14,5%; в Ярославле упала с 30,2% до 18%. Более того, мы прогнозируем, что возрастающее недоверие к выборам, связанное с описанными выше проблемами многодневного голосования, в среднесрочной перспективе лишь усугубит ситуацию – на выборах регионального и местного уровня практически не останется избирателей, приходящих голосовать добровольно, потому что у них снизится мотивация участия в выборах. 2.3. Принуждение избирателей к голосованию Принуждение избирателей к участию в голосовании стало характерной проблемой российских выборов. В этом году она особенно ярко проявилась в Москве. Здесь основная административная мобилизация была проведена в пятницу с использованием ДЭГ. Имеется немало свидетельств того, что сотрудники бюджетных учреждений должны были подтвердить вышестоящему руководству факт своего участия в голосовании. Отметим, что в ряде регионов наблюдатели сообщали, что в этом году административная и корпоративная мобилизация была фактически «выключена». Власти, будучи уверенными в результате, на фоне отсутствия хоть какой-то конкуренции, предпочли в нынешней непростой общественной ситуации лишний раз не раздражать граждан и провести выборы максимально незаметно для них. 2.4. Проблемы с «надомным» и досрочным голосованием «Надомное» и досрочное голосование остаются активно используемыми технологиями изменения итогов голосования. Они работают тремя способами: 1) привлечением к голосованию лиц, которые сами не выражали желания голосовать на дому – с помощью списков, составленных социальными службами; 2) использованием ситуации отсутствия контроля со стороны наблюдателей для совершения обыкновенных вбросов бюллетеней или приписок – некоторые участковые избирательные комиссии показывали нереальное количество проголосовавших на дому избирателей, а за досрочным голосованием часто крайне сложно следить из-за его растянутости во времени; 3) использованием принуждения по типу того, что видно в первые дни трехдневного голосования. Сообщения о проблемах с надомным голосованием поступили в эти три дня из 14 регионов. Особого внимания заслуживает Пензенская область, где на надомное голосование пришлось 27,5% от общего числа всех поступивших голосов, и Псковская область (около 30% поступивших голосов). Во Владивостоке на муниципальных выборах огромное влияние на итоги оказало досрочное голосование, доля которого в общей крайне низкой явке превысила показатели участия избирателей непосредственно в воскресенье 11 сентября. 2.5. Несоблюдение процедур голосования, хранения избирательной документации и подсчета голосов, признаки фальсификаций Для оценки масштаба фальсификаций на выборах 11 сентября 2022 года потребуется некоторое время. На момент подготовки заявления, сообщения о вбросах, переписанных протоколах и прочих фальсификациях поступили в «Голос» от наблюдателей из восьми регионов. Прежде всего, традиционно выделяется здесь Краснодарский край, где обнаруживались заполненные бюллетени, которые укрывали члены комиссии; в ящиках для голосования лежали аккуратные стопки бюллетеней; фиксировалось переписывание протоколов; подсчеты явки наблюдателями и комиссией порой расходились почти на порядок; были зафиксированы ночные подмены бюллетеней. Среди других регионов с похожими проблемами оказались Москва, Санкт-Петербург, Кемеровская, Московская, Саратовская, Тамбовская области и Татарстан. Как указал Конституционный суд России в Определении от 25.06.2019 № 1575-О, законодатель должен проявлять необходимую заботу о том, «чтобы вводимые им избирательные процедуры были честными и прозрачными, предотвращали возможность фальсификации итогов избирательного процесса, способствовали объективному и достоверному отражению действительных результатов электорального волеизъявления граждан». Конституционный суд также указал, что только последовательное исполнение установленных законом требований по сути не оставляет места для неточного (ошибочного) подсчета голосов избирателей и неправильного (некорректного) их отражения в протоколе об итогах голосования. Нарушения процедурного характера, которые могут быть обусловлены подготовкой к совершению фальсификаций или желанием скрыть их от наблюдателей, были зафиксированы в 17 регионах страны. Лидерами стали Москва и Подмосковье. Большое количество сообщений поступало о проблемах с сейф-пакетами и другим нарушением процедур хранения бюллетеней и избирательной документации. 2.6. Риски «цифровизации» голосования На выборах в восьми регионах применялись две платформы дистанционного электронного голосования (ДЭГ): федеральная (Калининградская, Калужская, Курская, Новгородская, Псковская, Томская и Ярославская области) и московская (Москва). У экспертов и участников выборов отсутствовала возможность анализа программного кода всех компонентов систем на предмет уязвимостей и «закладок», так как их актуальные версии опубликованы не были, также как и техническая документация на системы. При этом, если бы даже программные коды были опубликованы, организаторы выборов не предусмотрели инструменты сопоставления исполняемых кодов систем с ранее опубликованным кодом для сравнительного анализа. Не публиковались и конфигурационные файлы систем, которые содержат ключевую информацию о настройках электронных процедур. Федеральная платформа ДЭГ не была адаптирована для подведения итогов выборов в разных часовых поясах. Подсчет голосов ДЭГ начался для всех семи регионов одновременно — только после окончания голосования в Калининграде, когда в Томске был второй час ночи. Впервые на федеральной платформе ДЭГ ограничили возможность сохранения файлов с транзакциями. Эта функция была доступна только для официально назначенных кандидатами и партиями наблюдателей, получивших доступ к порталу наблюдения через Госуслуги (ЕСИА). На московской платформе таких ограничений не вводилось. При этом на московской платформе были введены новые инструменты контроля: проверочная транзакция, позволяющая «подписать» блокчейн и убедиться, что он не подменяется, и возможность развертывания контрольных НОД наблюдения на стороне партий. За организацией НОД обратились четыре партии: «Единая Россия», КПРФ, «Новые люди» и «Яблоко». В итоге НОДы развернули лишь «Единая Россия» и «Новые люди». При этом на ДЭГ сохраняются две ключевые проблемы: удобство административной мобилизации избирателей и удостоверение личности избирателя — наблюдатели не могут быть уверены, что все голоса отданы избирателями лично. Кроме того, в отличие от «бумажного» способа голосования, нет возможности контрольного пересчета голосов — невоможно убедиться в правильности итогов выборов или обжаловать их. В Москве на местных выборах впервые в России была использована информационная система «Электронный список избирателей» (ЭСИ), которая позволила отказаться от использования бумажных списков в участковых комиссиях и от предварительной подачи заявлений избирателей на участие в ДЭГ. В середине первого дня голосования в течение полутора часов на многих участках были отмечены проблемы с доступом к ЭСИ, которые затруднили выдачу бюллетеней избирателям. Также на участках возникали инциденты с избирателями, которые хотели получить бумажный бюллетень, однако им заявлялось, что они ранее получили бюллетень на ДЭГ. Данные инциденты могли возникать по нескольким причинам: несовершенство интерфейса выдачи бюллетеня на автоматизированных рабочих местах (АРМ) члена комиссии, когда член комиссии ошибочно воспринимал индикацию статуса избирателя; или полученным, но не проголосованным бюллетенем на ДЭГ, когда в таком случае система блокировала голосование бумажным бюллетенем, а избиратель считал, что если он не поставил в электронном бюллетене отметок, то сохраняет право право голосования на участке. Введение электронной версии списка избирателей, в отличие от бумажной, привело к ситуации фактического внезаконного отстранения избирательных комиссий от его содержания — внесения в него уточнений, исключения записей об избирателе или их внесения в список (это происходит на техническом уровне без участия членов комиссии). Обращает на себя внимание значительная разница между выданными на московской платформе ДЭГ бюллетенями 1 748 616 и полученными голосами 1 692 196, которая составляет 56 420 бюллетеней. То есть по каким-то причинам эти избиратели получили бюллетень, но не проголосовали. Также на этапе подсчета голосов на ряде участков члены комиссий столкнулись с проблемами доступа к ЭСИ. Движение «Голос» неоднократно выступало с предложением о внедрении единого прозрачного регистра избирателей всей страны. Создание электронного списка избирателей — шаг в этом направлении. Однако используемая сейчас система требует совершенствования, так как в ней отсутствуют эффективные инструменты контроля за изменениями данных в предлагаемой версии списка избирателей.
