Представители движения «Голос» провели долгосрочное и краткосрочное наблюдение на всех этапах избирательной кампании.
По итогам долгосрочного наблюдения было выпущено шесть аналитических докладов: о предвыборной агитации и мобилизации избирателей, по итогам выдвижения и регистрации кандидатов на основных региональных и местных выборах, по итогам выдвижения и регистрации кандидатов на выборах депутатов Государственной думы России, о поражении российских граждан в избирательных правах, о правовых особенностях выборов депутатов Государственной думы и политико-правовых особенностях региональных и местных выборов.
«Голос» получал информацию от наблюдателей, членов избирательных комиссий, представителей СМИ, избирателей, кандидатов, партий и партнерских наблюдательских организаций по разным каналам, включая, горячую линию 8 800 333-33-50, «Карту нарушений», интернет.
За время выборов на горячую линию объединенного кол-центра поступило 5943 звонка (общее время консультаций составило 11 дней 6 часов 51 минуту). На «Карту нарушений» за время кампании к 12.00 20 сентября по московскому времени поступило 4973 сообщения, в т.ч. 3787 – в дни голосования.
«Голос» в своей оценке выборов руководствуется конституционными и признаваемыми Россией международными стандартами их проведения, которые предполагают, что свободные выборы – это выборы, которые проводились в условиях свободной и конкурентной кампании, с равными возможностями для участвующих кандидатов, а результаты голосования, при свободном участии в нем избирателей, позволяют с достоверностью определить реальную волю избирателей. Обязательным условием для свободного формирования воли избирателей при этом также признаются свобода выражения мнения, свобода ассоциации и свобода собраний.
Предварительно оценивая прошедшие выборы, движение «Голос» с сожалением вынуждено констатировать, что не может признать эти выборы действительно свободными: в полной мере соответствующими Конституции, законам Российской Федерации и международным избирательным стандартам, поскольку эти результаты достигнуты в ходе несвободной, неравной избирательной кампании в условиях ограничения реализации пассивного избирательного права существенного числа граждан. Это не позволяет нам утверждать, что реальная воля избирателей сформировалась в результате свободной избирательной кампании. Нарушения в ходе голосования и подсчета голосов, трехдневная процедура голосования и то, как прошел подсчет голосов в ряде регионов, в ходе которого, по нашему мнению, также произошло существенное искажение результатов, не позволяют нам говорить о достоверности результатов, демонстрируемых сейчас системой избирательных комиссий.
В 2020–2021 годах произошло существенное изменение законодательства, которое фактически, вопреки Конституции, лишило многих политически активных граждан, являющихся оппонентами лицам, находящимся во власти, возможности участвовать в выборах. Из избирательного бюллетеня была вычищена часть политического спектра России, что заведомо не позволило большому числу российских граждан выбрать своих представителей.
Государственная монополизация СМИ и политическая ангажированность судов и избирательных комиссий привели к многократному преимуществу главной политической силы – администрации – в агитации, которая фактически велась с нарушением избирательного законодательства.
В дни голосования в некоторых регионах наблюдались нарушения, свидетельствующие о возвращении практики прямых фальсификаций: изгнание наблюдателей, ограничение доступа к информации, нарушение процедур, приведших к искажению результатов голосования.
Зафиксированные факты фальсификаций и нарушений в соблюдении процедур, в том числе при подсчете голосов, требуют дополнительной проверки, в том числе детального анализа видеозаписей с избирательных участков, лишь после проведения которого можно будет дать окончательную оценку результатам подсчета голосов.
1. Общая характеристика избирательной кампании, предшествовавшей дням голосования
Для прошедшей избирательной кампании были характерны следующие особенности.
1.1. Ограничение пассивного избирательного права
К 2021 году в России сложилась система, позволяющая действующей власти произвольно лишать граждан права быть избранными. В сравнении с 2016 годом, когда проходили предыдущие выборы депутатов Государственной думы России, ситуация с правом граждан быть избранными существенно ухудшилась: к ранее действовавшим основаниям лишения права (второе гражданство, вид на жительство или иностранные финансовые инструменты, судимость по преступлениям, отнесенным к тяжким и особо тяжким, некоторые административные правонарушения) добавились новые – судимость по преступлениям средней тяжести и «причастность» к деятельности организаций, признанных «экстремистскими». В общей сложности 9 млн российских граждан оказались лишены конституционно декларированного права быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
1.2. Манипуляции законодательством накануне выборов
Признаваемые Россией международные стандарты гласят, что одним из важнейших условий для проведения свободных и демократических выборов является стабильность избирательного законодательства. Это необходимо для того, чтобы силы, находящиеся у власти, не могли манипулировать правилами их проведения в своих интересах. В реальности количество принятых существенных поправок, а также плотность их подачи в последние месяцы перед стартом выборов говорят о том, что принцип стабильности законодательства, как гарантии от злоупотребления властью, не соблюдается.
Большая часть новелл, принятых в 2018–2021 годах, изначально нацелена на создание преимуществ для действующей власти, снижение уровня политической конкуренции на выборах и создание более благоприятных условий для фальсификаций. В результате избирательное законодательство с момента проведения в 2016 году предыдущих выборов депутатов Государственной думы России существенно ухудшилось.
1.3. Потеря избирательными комиссиями самостоятельности и независимости
Постепенно утрачивается субъектность системы избирательных комиссий, которые создавались как особые независимые государственные органы, исполняющие функции по защите избирательных прав граждан. В нынешней кампании одним из основных субъектов, принимающих решение о допуске кандидатов к выборам, фактически стали органы исполнительной власти и силовики, которые, по сути, присвоили себе функцию первичной фильтрации неугодных кандидатов. Избирательные комиссии при этом либо стараются максимально дистанцироваться от защиты избирательных прав граждан, либо становятся соучастниками.
1.4. Уменьшение числа зарегистрированных кандидатов
Возрастание барьеров для регистрации кандидатов, увеличение рисков, связанных с участием в выборах и в политике в целом при отсутствии сколь-либо заметных преимуществ статуса кандидатов заметно снизили желание граждан выдвигать свои кандидатуры на выборах депутатов Государственной думы. Потенциальные кандидаты осознают, что власти обладают инструментами для произвольного отказа в регистрации. Регистрация по подписям оказалась фактически невозможной, а на партии оказывалось давление. В результате часть сильных потенциальных кандидатов не стала или не смогла выдвинуть свои кандидатуры, либо не была зарегистрирована. В некоторых случаях отказывались от дальнейшего участия в выборах уже зарегистрированные сильные кандидаты-одномандатники.
Число кандидатов, выбывших из списков партий, в этом году заметно выше, чем в 2016 году, а число и доля зарегистрированных самовыдвиженцев побили антирекорд 2016 года. В результате число зарегистрированных кандидатов-одномандатников также сократилось в сравнении с 2016 годом.
1.5. Борьба государства со свободой информации
Свободная и содержательная политическая дискуссия в публичном пространстве – необходимое условие для формирования свободной воли избирателей. Однако в течении многих лет, вопреки Конституции, в России формировалась система государственной цензуры и тотальной пропаганды в СМИ. Это нашло отражение и в нынешней избирательной кампании – на центральных телеканалах упоминаемость и общее эфирное время «Единой России» были равны упоминаемости и эфирному времени всех остальных партий вместе взятых, а в некоторые периоды кампании многократно их превосходили. КПРФ по этим показателям отстает в 4–5 раз. К искажению информационного поля, кроме СМИ, также подключились сайты органов власти и местного самоуправления, а также информационные ресурсы бюджетных учреждений.
В то же время к нынешним выборам усилилось влияние другой, более свободной среды – состоящей из оставшихся независимых СМИ и социальных сетей. Хотя и здесь власти предпринимали серьезные усилия для того, чтобы контролировать информационное поле, альтернативные им точки зрения все же смогли найти довольно широкий канал для донесения информации. Именно эта особенность выборов делает их отличающимися от предыдущих в сторону более равного присутствия партий в информационном поле. Это отнюдь не является заслугой государства, на которое Конституцией России возложена обязанность по защите прав и свобод граждан – сами изменившиеся условия влияют на постепенное снижение эффективности государственной пропагандистской машины. Именно проблемами с контролем над формированием общественного мнения обусловлено внедрение со стороны властей все более репрессивных практик при управлении информационным пространством.
1.6. Нарушение принципа открытости и гласности в опубликовании информации о деятельности избирательных комиссий
Законодательство провозглашает принцип открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий. Это действительно один из ключевых факторов, влияющих на доверие общества к итогам выборов. К сожалению, уже которую избирательную кампанию подряд ЦИК России все дальше и дальше отступает от этого принципа, несмотря на часто провозглашаемое повышение «прозрачности» выборов.
Так, в сентябре 2021 года были изменены требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования сайтами избиркомов. Вместо «возможности поиска и копирования фрагментов текста» на сайтах избиркомов теперь только «возможность просмотра». Было изъято требование размещать нормативные акты и иные документы «в формате, обеспечивающем возможность их сохранения на технических средствах пользователей и допускающем после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами соответствующей программы для просмотра» («документ в электронной форме») и, дополнительно, в виде графических образов. В 2019 году было изъято требование обеспечивать возможность автоматизированной обработки – а в 2021 году появилось требование защищать сайты избиркомов от средств автоматизированной обработки.
После этого в течение последних дней ЦИК России закодировала результаты прошлых и нынешних выборов на публичной версии ГАС «Выборы» izbirkom.ru. Теперь данные протоколов нельзя копировать: вместо чисел в скопированном тексте отображаются буквы. 17 сентября на izbirkom.ru также появился жесткий ограничитель: одному пользователю можно получить доступ не более чем к 30 протоколам УИК, после чего происходит блокировка. Утром 20 сентября работа этого сайта была замедлена настолько, что пользоваться им стало практически невозможно.
К тому же ЦИК России стал публиковать данные протоколов из ГАС «Выборы» с заметной задержкой по сравнению с представляемыми обобщенными данными в информационном центре ЦИК России.
Другим способом сокрытия общественно-значимой информации стал запрет публичных видеотрансляций с избирательных участков.
1.7. Давление на журналистов и наблюдателей
В преддверии дня голосования усилилось давление государства на независимых наблюдателей и журналистов. Это выразилось в признании движения «Голос», ряда СМИ и отдельных журналистов т.н. «иностранными агентами», блокировках информационных ресурсов, признании расследовательского издания «Проект» «нежелательной организацией». Все это сопровождалось скоординированной государственной кампанией по созданию и распространению лжи в целях дискредитации гражданского наблюдения, в которую были вовлечены центральные телеканалы и другие крупные СМИ, члены общественных палат и избирательных комиссий, которые без какой-либо проверки распространяли постановочные видео и другую ложную информацию, извлеченную из анонимных телеграм-каналов.
2. Предварительные итоги наблюдения в дни голосования 17–19 сентября
Независимые наблюдатели зафиксировали следующие основные особенности дней голосования.
2.1. Рост нагрузки на членов комиссий и наблюдателей из-за введения трехдневного голосования
Произошло очевидное снижение уровня гласности, открытости и прозрачности избирательной системы. Контроль за трехдневным голосованием изматывает членов комиссий, наблюдателей, на исходе третьего дня у многих наступает естественная усталость, притупляется бдительность и скорость реакции.
Одновременно наблюдается тенденция к имитации общественного контроля путем привлечения к нему квазиобщественных и пропагандистских организаций. Имитируется бурная деятельность, заявляется о том, что обучено огромное число наблюдателей и они присутствуют на всех избирательных участках, однако по факту наблюдателями от общественных палат оказались сотрудники бюджетной сферы либо околоадминистративных общественных структур, при этом к тому же зачастую являющиеся членами «Единой России»; и (или) они противодействуют реальному общественному наблюдению.
2.2. Отсутствие у общества возможности убедиться в честности электронного голосования
Конституционный суд России в своем Постановлении от 22.04.2013 №8-П указал, что право граждан на участие в управлении государством не исчерпывается обеспечением лишь самого по себе свободного участия в голосовании. Граждане являются ассоциированными участниками народного суверенитета, а потому необходимо признать за ними право на контроль над процедурами, связанными с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, а также в возможности правомерного реагирования на выявленные нарушения. Таким образом, Конституционный суд России указывает на неотъемлемость права граждан осуществлять контроль за соблюдением процедур волеизъявления. Такое представительство призвано гарантировать легитимность принятых при голосовании решений в глазах как их сторонников, так и противников.
Однако в случае с дистанционным электронным голосованием законодатель не предусмотрел действенных механизмов, позволяющих гражданам реализовать это конституционное право: система голосования и подсчета голосов непрозрачна даже для лиц, обладающих специальными знаниями в сфере информационных технологий, не говоря уже об остальных избирателях. Таким образом, нынешняя система электронного голосования не соответствует высоким требованиям подконтрольности обществу электоральных процедур.
Ситуация доверия к системе интернет-голосования усугубляется сбоями в работе портала наблюдения в первый день голосования. В течение трех дней голосования отмечены сложности в реализации активного избирательного права у существенного числа избирателей, а сам подсчет голосов необъяснимо затянулся до утра 20 сентября.
2.3. Принуждение избирателей к голосованию
Принуждение избирателей к голосованию, не позволяющее говорить о свободе выбора, – это одна из проблем российских выборов, которая годами не решается. Однако введение трехдневного и дистанционного электронного голосования создало дополнительные возможности для принуждения.
Введение трехдневного голосования позволило многим работодателям контролировать участие в выборах своих сотрудников. Свидетельством этому стали огромные очереди, с которыми комиссии не могли справиться на протяжении нескольких часов рано утром в пятницу 17 сентября на большом количестве участков по всей стране.
Электронное голосование в условиях принуждения и отсутствия доверия к этой системе также позволило манипулировать выбором зависимых от работодателей и властей избирателей: не понимая, как устроена система, многие граждане опасались, что начальство сможет увидеть результат их голосования.
2.4. Несоблюдение процедур голосования, хранения избирательной документации и подсчета голосов
Как указал Конституционный суд России в Определении от 25.06.2019 №1575-О, законодатель должен проявлять необходимую заботу о том, «чтобы вводимые им избирательные процедуры были честными и прозрачными, предотвращали возможность фальсификации итогов избирательного процесса, способствовали объективному и достоверному отражению действительных результатов электорального волеизъявления граждан». Конституционный суд также указал, что только последовательное исполнение установленных законом требований по сути не оставляет места для неточного (ошибочного) подсчета голосов избирателей и неправильного (некорректного) их отражения в протоколе об итогах голосования.
Однако многие комиссии просто отказывались от исполнения процедур. Это происходило на всех этапах: в дни голосования, при хранении бюллетеней и документов по ночам, а также при подсчете голосов. В течение всего периода голосования и подсчета от наблюдателей и членов комиссий со всей страны поступало огромное количество сообщений о подобных нарушениях. А результатом этого стала невозможность убедиться в честности итогов голосования даже в тех случаях, когда у комиссий не было злого умысла (не говоря уж о тех ситуациях, когда такой умысел был). По этой причине у общества фактически нет возможности перепроверить и убедиться в честности итогов выборов.
2.5. Противодействие работе наблюдателей, членов комиссий и представителей СМИ, силовое давление
Система избирательных комиссий в некоторых регионах в эти дни голосования боролась с наблюдателями с ожесточенностью, какой не наблюдалось на протяжении как минимум последних пяти лет. В ход шли удаления с участков (в том числе и без решения суда, силами полиции), угрозы жизни и здоровью, причинение имущественного вреда и даже попытки силового воздействия со стороны неустановленных лиц, которым потворствовали и полиция, и члены избиркомов: драки, блокировки машин, воспрепятствование в доступе на избирательный участок.
Те многолетние меры, которые предпринимал предыдущий состав ЦИК России для нормализации отношения комиссий с наблюдателями, во многих регионах страны были фактически дискредитированы в течение трех дней 17–19 сентября. Особенно в этом отличились Московская область, Санкт-Петербург, Татарстан, Башкортостан и Краснодарский край. Тревогу вызывают факты невмешательства полиции в случаях применения насилия со стороны организованных групп – государство словно решило передать монополию на право применения силы неизвестным лицам.
2.6. Проблемы с голосованием на дому
Надомное голосование остается одной из административных технологий изменения итогов голосования. При проведении надомного голосования активно использовалось привлечение к нему лиц, не выразивших желание голосовать на дому, а также голосование за других лиц. Вместо составления реестра заявок на надомное голосование, добровольно поданных избирателями, избирательные комиссии в основном используют списки, поставляемые им сотрудниками исполнительной власти, органами социального обеспечения.
Некоторые участковые избирательные комиссии показывали нереальное количество проголосовавших на дому избирателей. Оно также способствовало прямым фальсификациям, когда фабриковалось участие избирателей в таком голосовании. Зафиксированы случаи отмены итогов надомного голосования на ряде участков.
2.7. Вбросы, голосование за других избирателей и многократное голосование
Показательно, что наиболее тревожные сообщения о давлении на наблюдателей, членов комиссий, представителей СМИ и кандидатов поступали из регионов, для которых традиционно характерны фальсификации. Сообщения о возможных вбросах бюллетеней, многократном голосовании или голосовании за других лиц приходили в большом количестве и в этот раз. Наблюдатели сообщали о фактах проникновения на избирательные участки по ночам, повреждении пломб, печатей и сейф-пакетов. В течение всех дней голосования из разных регионов также поступали сообщения о голосовании за других избирателей.
