Депутат-коммунист, первый заместитель председателя комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Юрий Петрович Синельщиков раскритиковал практику принятия законов-паровозов с измененными от первоначально предложенных концепции, цели и содержания.
– Уважаемые коллеги, в последнее время в юридической литературе и в парламенте все чаще предметом обсуждения становятся случаи, когда принятый Государственной Думой закон кардинально отличается от законопроекта, внесенного субъектами законодательной инициативы.
Председатель Госдумы Вячеслав Викторович Володин считает недопустимой подмену тематики в законопроекте. Цитирую: «Возможно, правильно было бы комитету Госдумы по контролю и Регламенту особо посмотреть на законопроекты, где у нас совершенно очевидно меняется концепция».
Председатель Совета Федерации Валентина Ивановна Матвиенко во время одного из совещаний заявила: «Когда концепция законопроекта во время прохождения его в Госдуме меняется до неузнаваемости, это является явным нарушением. Фамилии людей, которые допускают подобное мошенничество, должны быть известны и обнародованы».
Ученые характеризуют концепцию проекта закона как идейную модель будущего законодательного акта, задающую цель и основные параметры его содержания. Требования к концепции закона в законодательстве не определены, тем не менее некоторая правовая база на этот счет существует.
В статье 105 думского Регламента установлено, что концепция предлагаемого законопроекта должна быть изложена в пояснительной записке.
В постановлении Конституционного Суда от 5 июля 2001 года №11-П сформулировано: «Принятие закона в первом чтении означает, что его концепция получила поддержку депутатского корпуса и не может быть изменена… Искажение изначального волеизъявления свидетельствует о неконституционности такого акта».
Попытка законодательного определения статуса концепции была предпринята в законопроекте, который называется «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Он был внесен президентом в 1997 году. Первоначальная редакция законопроекта предусматривала возвращение проектов к первому чтению при необходимости изменения их концепции. Документ по сей день лежит без движения.
Госдума в последние годы, вопреки действующим правилам, неоднократно принимала поправки, изменяющие концепцию законопроектов. Проходило это, разумеется, в тех случаях, когда эти поправки исходили от правительства и фракции «Единая Россия».
Анализ законов, одобренных в 2022 году, показал, что при принятии 20 из них была изменена первоначальная концепция. Список этих законов мы публикуем на сайте КПРФ Государственной Думы.
В законодательной практике палаты встречаются два приема изменения концепции законопроекта. Первый – путем расширения концепции. Такое происходит, когда поправки к законопроекту касаются имеющихся в нем норм, но при этом становятся регуляторами новых правоотношений. Расширение концепции таким путем нередко происходит за счет значительного увеличения объема законопроекта, когда количество этих поправок переходит в качество, создается совершенно иной правовой продукт по сравнению с тем, какой рассматривался в первом чтении.
Второй прием – когда происходит подмена первоначальной концепции, тогда вместо существовавшего в первом чтении законопроекта появляется принципиально новый. Чаще всего такая подмена происходит путем присоединения во втором чтении к первоначальному документу совершенно нового законопроекта.
В депутатской среде этот первоначальный законопроект принято именовать «паровозом». Соблазн использовать этот прием у правительства и парламентского большинства существует постоянно, ибо число законопроектов, находящихся на рассмотрении в комитетах после принятия их в первом чтении, достаточно велико. На конец 2022 года этот остаток составлял 346 законопроектов.
Специального анализа заслуживают мотивы и цели, которые преследуют авторы законопроектов и поправок, меняющих концепцию. В их числе можно назвать непомерную торопливость законодателя, которая стала весьма заметной в последние два года.
В 2022 году Федеральное Собрание приняло 653 закона. Это был самый активный год за время существования российского парламента.
Однако такая интенсивность сопровождалась нередкими нарушениями процессуального порядка рассмотрения законопроектов. Комитеты зачастую рассматривали их при отсутствии полного пакета необходимых документов. О повестке пленарного заседания депутаты узнавали лишь утром, в день заседания, на подготовку поправок ко второму чтению предоставлялось лишь несколько часов, во втором и третьем чтении законопроекты рассматривались на одном заседании.
Правительство зачастую вносило в Госдуму заведомо неполный, с невнятной концепцией документ, являющийся, по существу, лишь предложением о разработке законопроекта, с тем чтобы в ходе обсуждения в СМИ, на заседаниях думских комитетов, а также на пленарном заседании в первом чтении накопить предложения, замечания, которые затем позволят подготовить ко второму чтению полноценный законопроект. Иногда докладчик прямо заявляет о такой цели на заседании профильного комитета, либо даже в ходе пленарного заседания Госдумы. Это, по нашему мнению, порочная практика.
Другой целью изменения концепции во втором чтении является желание авторов избавиться от ненужной, по их мнению, гласности при прохождении законопроекта. Самое активное обсуждение законопроектов в СМИ происходит, как известно, впервые три дня после того, как он зарегистрирован в Госдуме. Позже, в ходе его рассмотрения в профильном комитете, на пленарных заседаниях, законопроект обычно уже не привлекает к себе большого внимания.
Поэтому внесение законопроекта сразу во второе чтение в прицепе к так называемому законопроекту-паровозу позволяет держать в неведении о его содержании не только общественность, но и самих депутатов, которых все удовлетворяло в первом чтении. А с материалами ко второму чтению они познакомиться не посчитали нужным, потому что в первом чтении его уже видели, либо, попросту говоря, не успели. Я уже сказал, что о повестке мы узнаем утром предстоящего заседания.
Не считаю нужным особенно снабжать свое выступление примерами. Такие примеры наш коллега Коломейцев приводит на пленарных заседаниях регулярно. Однако один факт применительно к проблеме гласности в парламенте я все-таки приведу.
Законопроект №173718-8, внесенный сенатором РФ, принят в первом чтении в ноябре 2022 года. Он был посвящен незначительным дополнениям в статью 9.21 Кодекса об административных правонарушениях – нарушение правил подключения к нефтепроводам, электросетям, тепловым сетям и так далее. Фракция КПРФ его поддержала.
Во втором чтении происходит замена его концепции. В декабре Госдумой принимаются поправки в этот законопроект, которые посвящены теперь уже изменениям в статью 9.6 Кодекса об административных правонарушениях – о нарушении правил использования атомной энергии. В поправке говорится о том, что ответственность по данной статье не наступает на территории Запорожской области до 1 января 2028 года. Поправку внесли в закон депутаты фракции «Единая Россия».
Такие важные новеллы надлежало обсудить в первом чтении с соблюдением необходимых процедур. Чем была вызвана срочность, и для чего вообще необходим этот закон, – присутствующие в зале депутаты выяснить не могли. Цель его принятия непонятна депутатам фракции КПРФ и по сегодняшний день.
Изменение законодательства путем непредвиденных массовых поправок при манипулировании чтениями – теперь уже отработанная технология у нас в Думе, которая позволяет принимать без внимания общественности практически любые правила.
Для решения задачи запрета изменять концепцию закона после первого чтения нами предлагается:
первое – исключить процедуру форсированного принятия законов;
второе – возложить на ответственный комитет обязанность принимать только поправки, соответствующие концепции закона;
третье – запретить субъектам права законодательной инициативы вносить поправки, не соответствующие концепции закона;
четвертое – если во втором чтении принимается поправка, не соответствующая концепции закона, то надлежит проект возвращать к процедуре первого чтения.
Напоминаю, что Конституционный Суд в своем постановлении, о котором я упомянул вначале, прямо указал о том, что искажение изначального волеизъявления в законодательной процедуре свидетельствует о неконституционности принятого таким образом акта. Нарушение Регламента Госдумы следует считать безусловным основанием для отмены закона, а это может привести нашу правоохранительную систему и судопроизводство к катастрофическим последствиям. Спасибо.
Юрий СИНЕЛЬЩИКОВ
