Предлагаю проанализировать эффективность и справедливость распределения денег и полномочий между федеральными и региональными уровнями исходя из того, что федеральный бюджет является инструментом по перераспределению средств между регионами, чтобы обеспечить достойный уровень качества жизни для граждан во всех регионах, и аккумулированию средств для общенациональных задач. Насколько же правительство РФ справляется с этими задачами?
Последние 10 лет в общегосударственную казну у регионов изымается все больше и больше их доходов. За это время доля региональных бюджетов в налоговых доходах упала с 60 до 44 процентов – почти в полтора раза. Правительство обосновывает такое изъятие средств необходимостью балансировки региональных бюджетов. Хотя балансировка должна происходить через трансферты регионов. Но их доля в доходах региональных бюджетов постоянно падает, в период с 2009 по 2018 год она упала с 25 до 17 процентов. Как видим, деньги изымаются, но обратно в виде трансфертов возвращаются не полностью.
Как это происходит, можно разобрать на примере изъятия 1 процента налога на прибыль. При принятии этого решения правительство нам обещало, что дополнительные поступления будут направлены в виде дотаций экономически слабым регионам и в виде гранта тем регионам, которые показывают высокий уровень прироста налогов. Так, в 2017 году за счет этой меры федеральный бюджет получил больше 150 миллиардов рублей – регионам вернули в виде дотаций и грантов лишь около 120 миллиардов, 31 миллиард правительство потратило на иные цели. В 2018 году федеральный бюджет получил уже почти 200 миллиардов рублей, вернул регионам немногим более 150 миллиардов, 44 миллиарда снова использовал на иные цели. Произошло ли при такой «балансировке» выравнивание бюджетной обеспеченности регионов? Нет, к сожалению.
По данным Высшей школы экономики, в 2017–2018 годах разрыв между возможностями регионов предоставлять бюджетные услуги увеличился. Диспропорции бюджетной обеспеченности регионов никуда не делись. Более того, даже если бы 1 процент налога на прибыль не был передан на федеральный уровень, за счет роста собираемости этого налога федеральный бюджет получил бы дополнительно 300 миллиардов рублей, что в два раза больше, чем передано регионам в виде дотаций. То есть и без централизации федеральный бюджет справился бы с поддержкой регионов в том объеме, в котором он это делает. Принятая мера была не только излишней, но и вредной для региональных экономик, так как лишила их стимула для развития.
В связи с этим предлагаю вернуть обратно в регионы 1 процент налога на прибыль уже с 2021 года. Соответствующий законопроект я уже внес в Госдуму. Если он будет принят, 12 регионов увеличат свой бюджет на 2–4,5 процента, 19 регионов – на 1–2 процента, бюджеты остальных регионов вырастут приблизительно на 1 процент. А снижение общего объема межбюджетных трансфертов можно компенсировать за счет прироста от федеральной части этого налога.
Конечно, мне могут возразить, что средства, изымаемые из региональных бюджетов, консолидируются в федеральном бюджете для решения общенациональных задач. Но чтобы понять, насколько эффективно это делается, достаточно посмотреть, например, отчет Счетной палаты по итогам исполнения федерального бюджета на 2018 год. Именно в этом году сложился самый низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета за последние 10 лет. Объем неисполненных бюджетных ассигнований составил почти 800 миллиардов рублей и увеличился по сравнению с 2017 годом более чем на 30 процентов. Объем неисполненных назначений по госпрограммам только в открытой части составил 400 миллиардов рублей. Объем неисполнения расходов федерального бюджета по государственным контрактам на закупку товаров, работ и услуг в 2018 году составил такую же сумму, что на четверть больше, чем в 2017 году.
Уровень кассового исполнения расходов на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы по итогам 2018 года являлся самым низким за 15 лет, менее 82 процентов объема лимитов бюджетных обязательств.
В 2018 году не введено в эксплуатацию почти 200 объектов – практически половина общего количества объектов, подлежащих вводу. Общий объем незавершенного строительства на федеральном уровне на 1 января 2019 года составил почти 3 триллиона рублей.
То есть вся страна каждый день надрывается, собирая налоги в федеральный бюджет, а итог работы федеральных чиновников только за один 2018 год – почти 2 триллиона рублей неисполненных расходов и плюс на 3 триллиона недостроенные объекты. Не такого результата ждут люди в регионах, когда отдают большую часть собранных налогов на федеральный уровень.
Почему федеральный центр настолько неэффективно распоряжается средствами, изъятыми у регионов, можно рассмотреть на примере тушения лесных пожаров. В этом году горящие леса в Сибири привлекли внимание всей страны и мира, смог от пожаров чувствовали жители большей части России. Петиция с требованием ввести режим чрезвычайной ситуации собрала больше миллиона подписей, однако площадь пожаров растет уже не первый год. Мониторинг, проводимый по поручению президента Счетной палатой последние три года, показал: с 2016 по 2018-й площадь, пройденная огнем, увеличилась в 3,2 раза, составив в 2018 году 8,5 миллиона гектаров.
Одна из причин, по которой с каждым годом горит все больше лесов, в том, что ответственность за тушение лесных пожаров «размазана» между разными уровнями власти. Полномочия по охране и сохранению лесов, безусловно, должны быть федеральными, лес является нашим национальным достоянием, однако Лесной кодекс передал защиту лесов от пожаров на региональный уровень. Наряду с этими полномочиями должны быть переданы и средства на их исполнение в виде субвенций, но объемы этих субвенций несоизмеримы с задачами, сумма их снижалась на протяжении последних лет.
Вот данные. По сравнению с 2015 годом расходы на создание лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров, снижены в 2016 и 2017 годах, соответственно, в 2,2 и 1,4 раза. Расходы на реконструкцию лесных дорог уменьшились более чем в полтора раза, на проведение профилактического выжигания хвороста – в полтора раза, на мониторинг пожарной опасности в лесах – на 10 процентов. В Иркутской и Свердловской областях финансирование охраны лесов от пожаров уменьшилось в 2017 году по сравнению с 2015-м почти на 30 процентов.
В чрезвычайной ситуации регионы вынуждены тратить собственные средства на исполнение федерального полномочия. Так, в 2018 году Красноярский край и Иркутская область потратили на тушение лесных пожаров в два раза больше средств, чем им было предоставлено из федерального бюджета.
Часто в регионах просто нет финансов на тушение пожаров. Это приводит к росту задолженности бюджетов, которая на 1 января 2016 года составила более 600 миллионов рублей, на 1 января 2017-го – около 400 миллионов рублей. До настоящего времени задолженность за 2016 год в полном объеме не погашена, что привело уже в ряде регионов к судебным разбирательствам.
Ну и принципы расчета тех средств, которые поступили в регионы, вызывают массу вопросов. Например, федеральным бюджетом на 2019 год запланированы целевые средства на приобретение лесопатрульной техники, но на ее содержание, в том числе на покупку ГСМ, запасных частей, ремонт, страхование, не было заложено ни копейки. Думаю, что одна из причин увеличения площади пожаров кроется в совершенно нелогичной и неработающей системе распределения ответственности и полномочий между федеральным центром и регионами.
В существующей системе найти ответственного невозможно. Федеральные чиновники говорят: за тушение у нас отвечают региональные руководители. Они нам не прислали заявки на финансирование. Региональные чиновники в ответ говорят, что всё присылали, но им выделено недостаточно денег. В итоге ответственных нет, значит, нет и выводов, нет разборов полетов, система не меняется, как следствие, площадь пожаров растет.
Эту проблему нужно решать системно и радикально. Ответственный должен быть один, мы всегда должны знать, с кого спрашивать за горящие леса. И раз леса – это общенациональное достояние, значит, и отвечать за их тушение должен федеральный уровень.
Мной подготовлен законопроект о возвращении полномочий по тушению лесных пожаров на федеральный уровень с 1 января 2020 года. Если его не принять, то в следующем году мы снова будем задавать вопрос: почему у нас горят леса и кто должен нести за это ответственность?
Мой вывод: неэффективность выполнения задач федерального бюджета по консолидации средств на общенациональные нужды связана прежде всего с безответственностью чиновников во власти, с недостаточным финансированием, отсутствием ответственных.
Предлагаю меры в сфере межбюджетных отношений:
– повысить уровень самодостаточности региональных бюджетов, возвратить в них минимум 20 процентов объема их собственных доходов, после этого должен быть наложен мораторий на любое изъятие собственных доходов у регионов на любые цели в течение минимум 10 лет;
– повысить уровень эффективности и прозрачности распределения межбюджетных трансфертов;
– использовать межбюджетные трансферты следует не для мифического выравнивания бюджетной обеспеченности, а для создания минимально допустимого уровня качества жизни во всех регионах;
– ответственность за выполнение полномочий должна быть сосредоточена на федеральном уровне либо передана регионам вместе с источниками доходов.
Выпускается с июля 1956 года